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转帖:美国的腐败与反腐败  

2016-07-01 20:07:57|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[一种声音]美国的腐败与反腐败

xilei 发布于 2016-7-1 9:17:00

作者=宋伟

来源=2016年6月《经济观察报·书评》


 

腐败是政治之癌,古今中外,概莫能外。作为当今世界的超级大国,美国的历史发展进程中也受到腐败问题的困扰,甚至出现过腐败十分严重的时期。时至今日,美国仍然存在不同形式的腐败,然而,不可否认的是,美国在走出腐败高发期的过程中也积累了一定的经验,特别是在反腐败法律建设方面,为我们提供了诸多借鉴。

 

为了能够揭示美国腐败的发展以及治理腐败的经验,中国方正出版社翻译出版了美国福特汉姆大学泽菲尔·提绍特副教授所著的《美国的腐败》一书,细致的揭示了美国建国时期到19世纪末的腐败历史面纱,并详细记录了美国的反腐立法过程。


富兰克林的镶钻鼻烟盒

 

1785年,担任美国驻法大使多年的本杰明·富兰克林即将离任,法国国王路易十六赠送给富兰克林镶有408颗钻石的鼻烟盒。在当时的欧洲,向离任的外交官赠送礼物属于社交礼仪。但是,对于刚刚建国的美国来说,这个鼻烟盒则危险的象征——在《联邦条例》当中有一项特殊的反腐败规定:富兰克林收到的礼物,必须像所有来自外国官员的赠礼一样申请国会的批准。

 

然而,经过国会审批后,法国国王和富兰克林之间的关系则变得复杂化和公开化,且在一定程度上成为国会与富兰克林之间的关系。在当时的美国人看来,这个鼻烟盒象征着诱惑、攀附和奢侈,象征着欧洲人错误地混淆政治权力与亲密友谊之间的关系。

路易十六赠送的鼻烟盒被认为是可以导致腐败的礼物,因为这很可能影响富兰克林对美国所肩负的责任。人们担心的问题是,在收受贵重礼物之后,收礼所欠下的人情债,可能使他无法正确地履行公共职责。

 

试想一下,如果一个人收到了一份镶嵌着408颗钻石的礼物,在短短几个小时之后,他却用冷漠的态度对待送礼者,那么我们会认为收礼者粗鄙无礼。而这样的过程可能会使外交官无法再坚持自己应有的立场。因为在富兰克林收到这样一份礼物之后,在他的潜意识中,可能无法坚定不移地把国家利益放在首位。这正是人们所担心的。

 

这一事件出现之后,美国人决心扩大对腐败行为的定义,他们主张将英法文化中不视为腐败的一些行为也归纳到腐败范围之中。按照美国传统的观点,腐败不仅包括公然的行贿受贿和挪用公款,还包括政客和公共机构以权谋私等各类现象。鼻烟盒事件警示,诱惑与影响可以通过间接的方式实现,腐败不仅限于权钱交易或者利益交换。

 

腐败高发的镀金时代

 

尽管在建国初期,美国足够重视腐败问题,但是美国仍然出现了腐败高发的历史时期。

 

鼻烟盒的例子反映了比较严格的反腐败观念,在最初的美国宪法提案中,限制赠礼的规定曾一度被拿掉,但是因为很多人担心该项规定的缺失可能会导致腐败,因此又被补充回去。然而,在美国社会发展过程中,腐败的现象要比鼻烟盒复杂得多。

 

被称之为“镀金时代”的19世纪后期,正是美国腐败高发时期,堪称触目惊心。

 

美国“南北战争”结束之后,美国经济进入高速发展时期,工业化、城市化进程加快,公共财政开支迅速增长,土地投机、政党分肥、操纵选举、政府贪污公款等腐败行为,开始变得司空见惯。

 

在当时的美国,修建铁路被认为是经济增长和社会进步的象征,铁路为个人和联邦各州带来了美好的发展前景。各大铁路公司为了能够获得铁道选址的批准、低息贷款和补贴,开始对政府官员行贿。铁路修建也因此被认为是美国腐败高发的发动机。

 

不仅如此,1832年,纽约州参议员马西说:“在政治上要像在爱情上、战争上一样公平,战利品属于胜利者所有”,“政党分肥”从此出现。在这种恶性规则的影响下,美国政治舞台上活跃着各种品行低劣的政客,他们肆无忌惮地进行着腐败交易。

 

恩格斯对美国政党分赃制的实质进行了犀利的批判:“他们轮流执掌政权,用最肮脏的手段为最卑鄙的目的运用这个政权,而国民却无力对付这两个大的政客集团,这些人表面上是替国民服务,实际上却是统治和掠夺国民的。”

 

以19世纪七八十年代的纽约为例,当时由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4万,机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权。到了19世纪后期,美国的权钱交易、政治腐败等丑恶现象,更是应有尽有。

 

腐败与反腐败存在着此消彼长的博弈关系,美国为了走出腐败高发期也付出了巨大的代价。美国的腐败治理,经历了一步步有针对性的法律制度不断完善的过程,这是美国走出腐败高发期的关键因素。

 

美国国会1883年通过的《彭德尔顿法》,确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制,打破了政治机器垄断职位任命权的局面,防止和摆脱政党对文官的影响和干扰。它以择优录用和考核晋升为基础,并对试用制度、严禁考试作弊做出规定,以保证功绩制的贯彻执行。

 

美国内战之后,为了防治腐败,又通过了数条美国宪法修正案,其中包括广为关注的第十七条修正案(规定联邦参议员需由公民直接选举)和二十七条修正案(规定国会议员任职报酬的上调仅可在下一届国会召开后方可生效)。

 

19世纪80年代,鉴于多起体制性腐败案件的出现,美国国会制定颁布了《反托拉斯法》,并在20世纪严格执行该法。该法规定:凡以托拉斯形式订立契约、实行合并或阴谋限制贸易的行为,均属违法;旨在垄断州际商业和贸易的任何一部分的垄断或试图垄断、联合或共谋,均为犯罪。违反该法的个人或组织,将受到民事的或刑事的制裁。

 

此外,1903年美国国会还通过三个法令:规定联邦政府优先受理反垄断案件;明确“回扣”授受双方均属犯罪;创立监管公司组织与运行的“商务与劳工部”。这些法令和举措,将美国的经济与社会逐步引入法治轨道。

 

此后,为了更加有效地治理腐败,美国国会相继通过了一系列与反腐败密切相关的法律,例如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律、“竞选经费公开法”、“联邦反腐败行为法”和禁止联邦文官参与政党活动的“哈奇法”等。

 

美国根据腐败的发展变化,不断建立健全法律制度体系。在美国公司开始更多地进行跨国经营后,美国国会关注到美国公司的海外腐败现象,1977年,专门制定了《海外反腐败法》。该法律禁止美国公司向外国政府公职人员行贿,是目前规制美国企业对外行贿最主要的法律。

 

此外,1972年至1974年发生的“水门事件”暴露出了美国政府道德方面的严重问题,卡特总统上任后作出改革政府官员制度的承诺,提高公职人员道德水准成为20世纪70年代以来反腐败立法的焦点。1978年,美国国会通过《政府道德法》对政府官员的从政道德行为予以法律规制。

 

在美国历史上的大部分时期,美国法院一直坚持广义的反腐观念,但是到了20时期70年代晚期开始,美国最高法院以及越来越多的学者开始曲解腐败概念,并推翻了过去用于预防腐败的种种预防性法规。由于预防性反腐败法规遭到摒弃,大量私有企业开始介入政治选举,而国会及州议会过去坚持的传统反腐败观念日渐沦丧。

 

作者提出,在当代社会中充斥着各种类型的“镶钻”赠礼,不过它们不再是鼻烟盒,而是复杂多变的利益交换。因此,为了抵制腐败行为,作者建议美国仍然需要重新拾鼻烟盒案例中的反腐败思维,将其用于现代反腐败法律之中。

 

如果说美国走出腐败高发期给我们提供了一定的经验,那么一个重要的经验就是,构建健全的法律制度环境。美国的《政府道德法》、《海外反腐败法》等一系列法律为美国反腐败行动的开展提供了良好的制度基础。因此,反腐败的成功需要建立起一套科学完善的法律制度体系作为支撑。当前,中国正处在反腐败体制机制改革的关键时期,但是反腐败压倒性态势仍然没有形成,其中反腐败法律制度的不健全是重要因素之一

 

在中国未来的反腐败发展中,法治反腐将是一个重要趋势,这是《美国的腐败》一书研究给我们的启示,也是中国取得反腐败斗争胜利的关键所在。


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